美歐福利國家大分流的根源

文/蘇琦

作為世界首富的美國為何也同時(shí)擁有“領(lǐng)先”的貧富分化水平，僅僅是因?yàn)闉楦徽卟蝗剩只蚴敲绹扇×藢?duì)富人更有利的政策?美國相對(duì)于歐洲在福利供給能力方面的不足，是因?yàn)槊绹蜕鐣?huì)更推崇市場(chǎng)優(yōu)先、政府無為而治的原則嗎?對(duì)于上述問題，人們給出了莫衷一是的答案，令人眼花繚亂。敢于就上述老生常談給出新見解者，無疑具備相當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)雄心。美國青年學(xué)者莫妮卡·普拉薩德憑借《過剩之地：美式富足與貧困悖論》一書，就充分表現(xiàn)出這樣的雄心。

對(duì)于美國政府是否無為而治，莫妮卡·普拉薩德斬釘截鐵地給出了否定的答案。在她看來，美國不僅遠(yuǎn)不是無為而治的國家，而且對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制能力很強(qiáng)，介入很深。無論是反托拉斯法，還是長(zhǎng)期的金融嚴(yán)監(jiān)管，無不凸顯了這一點(diǎn)。接下來的問題是，既然美國政府的管控能力不在歐洲之下，也堪稱大政府，又有著一流的民主，為何沒能發(fā)展出歐洲式的福利國家呢?普拉薩德對(duì)此給出的答案是，強(qiáng)國家能力未必導(dǎo)致普惠的結(jié)果，反而會(huì)導(dǎo)致利益分配向某些利益集團(tuán)傾斜，而管制不當(dāng)還會(huì)強(qiáng)化這種傾斜。

當(dāng)提到美國強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)時(shí)，人們心目中浮現(xiàn)出來的更多是金融和工商資本。但在普拉薩德看來，一度強(qiáng)大的農(nóng)民國家主義才是形塑現(xiàn)代美國政經(jīng)制度的強(qiáng)大推手，至今歷史遺緒不絕。

她給人們展示了一個(gè)令人腦洞大開的故事版本。兩次世界大戰(zhàn)間的美式過剩造成了巨大的災(zāi)難性后果，其中尤以農(nóng)業(yè)部門受創(chuàng)巨深。由于中西部農(nóng)業(yè)州掌握議會(huì)中的關(guān)鍵票倉，因此任何政府的應(yīng)對(duì)舉措必然是親農(nóng)的。由此引發(fā)的稅制安排和金融制度建設(shè)使得戰(zhàn)后美歐走上了不同的福利國家之路。

由于美國農(nóng)業(yè)的巨大規(guī)模，美國農(nóng)民的利益無法像歐洲那樣僅僅依靠貿(mào)易保護(hù)主義來捍衛(wèi)，更多要通過拉動(dòng)內(nèi)需來消化，而財(cái)富集中在富人手中被認(rèn)為是內(nèi)需不振的主要原因，由此導(dǎo)致美國在制定法律和政策時(shí)傾向于對(duì)消費(fèi)者讓利，而對(duì)財(cái)富擁有者征稅。反映到稅制構(gòu)建上，則體現(xiàn)為收入所得累進(jìn)稅大行其道，而針對(duì)銷售和消費(fèi)的累退稅(指按同一比例征稅，故實(shí)質(zhì)上負(fù)擔(dān)能力高者負(fù)擔(dān)率低)則裹足難行，即使日后美國農(nóng)場(chǎng)主不復(fù)往日強(qiáng)勢(shì)也是如此。

這種旨在刺激消費(fèi)和打破財(cái)富集中的政策導(dǎo)向，也導(dǎo)致了一系列禁止全能銀行及銀行跨州設(shè)立分行以使銀行保持小規(guī)模并更有利于債務(wù)人而非債權(quán)人的金融制度安排，以及促進(jìn)信貸民主化的舉措。

由此來到本書的關(guān)鍵之處：為什么稅制和金融安排會(huì)導(dǎo)致美歐福利建設(shè)的分流?普拉薩德指出，美國獨(dú)特的政府干預(yù)形式破壞了公共福利國家。在她看來，累進(jìn)稅只是一種政治上更容易帶來收益的稅收形式，經(jīng)濟(jì)上可能并不是那么有效。高累進(jìn)制又誘導(dǎo)公司通過給予員工附加福利以享受稅收優(yōu)惠待遇，這無疑促進(jìn)了美國的私人福利制度，但反過來也使公共福利得不到支持。

接下來，信貸的民主化又鼓勵(lì)美國人將相當(dāng)一部分公共福利需求轉(zhuǎn)化為信貸需求，從而讓政府通過金融便利化回避了自己的福利供給責(zé)任，比如以住房信貸支持制度來替代公共住宅建設(shè)體系。換言之，累進(jìn)稅加信貸民主化削弱了美國作為福利國家的能力，而促成有別于歐洲版社會(huì)凱恩斯主義的美國式按揭凱恩斯主義的興起。

循此理路，自1970年代逐漸興起的減稅和金融管制的解除最終為何造成了像2008年金融危機(jī)那樣的災(zāi)難性結(jié)果就有了比較明晰的答案：前者令企業(yè)為員工提供附加福利的動(dòng)力大減，從而惡化了私人福利制度;后者對(duì)福利缺乏型社會(huì)永不饜足的信貸需求起到了火上澆油的作用。

雖然關(guān)于累進(jìn)稅為何就比累退稅更不利于國家公共能力建設(shè)一節(jié)并不完全令人信服，而且美國社會(huì)對(duì)消費(fèi)拉動(dòng)需求的強(qiáng)調(diào)，并不就意味著在公共支出方面的投入不足。此外，美國以需求為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略長(zhǎng)期來看績(jī)效水平也超過歐洲，雖然在福利供給方面可能略輸一籌。

但瑕不掩瑜，人們必須承認(rèn)，普拉薩德關(guān)于美歐福利國家大分流的分析邏輯井然，具有較高的解釋力和說服力。更令人深思的是，一時(shí)的政策選擇往往對(duì)制度建設(shè)形成長(zhǎng)期影響，而這又會(huì)導(dǎo)致長(zhǎng)期的路徑依賴。因此所謂的權(quán)宜之計(jì)不應(yīng)太多，因?yàn)樗鼈兺兄鋈艘饬系臍v史后果。

《中國新聞周刊》2019年第7期

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